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浅析新修改的《民事诉讼法》及解释的颁布对解决“执行难”问题的理解与适用
武传清   2009-04-30
    法院执行工作是法院工作的重要组成部分,是审判确定的权利义务最后实现的阶段,是将发生法律效力的判决、调解、裁定等法律文书付诸于实施,当事人合法权益得以实现的阶段。一旦发生法律效力的判决、裁定等法律文书不能或不能完全得到执行,将会直接关系到国家法律的尊严和当事人合法权益实现。然而近年来,在司法实践中,执行难一直是社会极其关注的一个焦点。执行难被形象地概括为:被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动前“执行难”已成为一大社会顽症。针对社会反映强烈的民事、经济案件执行难问题,有专家认为,不能得到执行的判决书就相当于一张法律白条,当事人的合法权益难以实现,客观上保护了违法者,不仅使法律的严肃性荡然无存,而且严重影响了司法公正,损害了当事人的合法权益。2008年4月1施行的新修改《民事诉讼法》在执行方面强化了执行措施、规范了执行行为、延长了申请执行期限、完善了执行机构、明确了执行管辖。其中在规范执行行为中作了重大修改。并且最高人民法院在2009年1月1施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》(简称《执行解释》)做了进一步的具体详细规定,此次《民事诉讼法》的修改及解释确立的新的执行制度,为解决"执行难"问题提供了强有力的法律手段,为执行当事人和有关利害关系人提供了更为充分的救济途径。

               浅析新修改的《民事诉讼法》及解释的颁布

                                      对解决“执行难”问题的理解与适用

法院执行工作是法院工作的重要组成部分,是审判确定的权利义务最后实现的阶段,是将发生法律效力的判决、调解、裁定等法律文书付诸于实施,当事人合法权益得以实现的阶段。一旦发生法律效力的判决、裁定等法律文书不能或不能完全得到执行,将会直接关系到国家法律的尊严和当事人合法权益实现。然而近年来,在司法实践中,执行难一直是社会极其关注的一个焦点。执行难被形象地概括为:被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动前“执行难”已成为一大社会顽症。针对社会反映强烈的民事、经济案件执行难问题,有专家认为,不能得到执行的判决书就相当于一张法律白条,当事人的合法权益难以实现,客观上保护了违法者,不仅使法律的严肃性荡然无存,而且严重影响了司法公正,损害了当事人的合法权益。                                                                                                                                        2008年4月1施行的新修改《民事诉讼法》在执行方面强化了执行措施、规范了执行行为、延长了申请执行期限、完善了执行机构、明确了执行管辖。其中在规范执行行为中作了重大修改。并且最高人民法院在2009年1月1施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》(简称《执行解释》)做了进一步的具体详细规定,此次《民事诉讼法》的修改及解释确立的新的执行制度,为解决"执行难"问题提供了强有力的法律手段,为执行当事人和有关利害关系人提供了更为充分的救济途径。

一、规范了执行行为,切实保护了当事人的合法权益。

旧的《民事诉讼法》在执行救济制度上,没有单独的程序性救济制度和实体性救济制度,只有一个程序性与实体性相结合的救济制度,而且结构还比较单一,范围比较狭窄,而修改后的《民事诉讼法》有了重大变化,一是增加了程序上的救济,二是增加了实体上的救济,三是增加了防止地方保护主义的措施。这三点变化完善了执行救济制度,不但确立了单独的程序性救济制度,而且还建立了实体性救济制度,并且又建立执行监督机制,通过立法明确了提级执行和交叉执行制度。

(一)设立了程序性执行救济制度

旧的《民事诉讼法》没有程序性执行救济制度,在发生执行人员违反法律规定的执行程序进行执行或者不适当执行时,没有明确当事人和利害关系人的救济权利和救济途径,致使当事人及案外人的权利受到侵害时,只能采取申诉或信访的方式反映问题,法院对这些问题的处理也缺乏明确的可以遵循的依据,从而导致对这类问题处理往往比较随意,当事人、利害关系人的合法权益难以得到充分保障。据了解,当前执行难有些是因为法院执行人员违法行为造成的,为了防止这种行为发生,这次增加规定了执行异议。也就是说,当事人、利害关系人如果认为执行行为违反法律规定的,可以向人民法院提出执行异议,促使人民法院尽早地督促执行。新修改的《民事诉讼法》就程序性的救济制度在第202条做出了明确规定:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

《执行解释》第三条则进一步规定了提出管辖异议的期间、申请复议及不停止执行的规定:“人民法院受理执行申请后,当事人对管辖权有异议的,应当自收到执行通知书之日起十日内提出。人民法院对当事人提出的异议,应当审查。异议成立的,应当撤销执行案件,并告知当事人向有管辖权的人民法院申请执行;异议不成立的,裁定驳回。当事人对裁定不服的,可以向上一级人民法院申请复议。管辖权异议审查和复议期间,不停止执行。”                                        

《执行解释》具体规定了提出程序性执行救济的主体不但包括申请人(债权人)和被执行人(债务人),还包括与执行行为有法律上利害关系的人。在法院处理异议期间、形式、递交方式、审查组织及效力等方面则做了进一步的具体规定,使执行异议具有了更加具体的可操作性。《执行解释》第五条规定了执行法院处理异议的期间:“执行过程中,当事人、利害关系人认为执行法院的执行行为违反法律规定的,可以依照民事诉讼法第二百零二条的规定提出异议。执行法院审查处理执行异议,应当自收到书面异议之日起十五日内作出裁定”。在第九条规定了处理复议的期间:当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百零二条规定申请复议的,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内审查完毕,并作出裁定。有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长,延长的期限不得超过三十日。在第六条进一步要求复议采取书面形式:“当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百零二条规定申请复议的,应当采取书面形式”。在第七条规定了复议递交方式、时间:“当事人、利害关系人申请复议的书面材料,可以通过执行法院转交,也可以直接向执行法院的上一级人民法院提交。执行法院收到复议申请后,应当在五日内将复议所需的案卷材料报送上一级人民法院;上一级人民法院收到复议申请后,应当通知执行法院在五日内报送复议所需的案卷材料”。在第八条规定了复议审查组织:“上一级人民法院对当事人、利害关系人的复议申请,应当组成合议庭进行审查”。在第十条规定了不停止执行:“执行异议审查和复议期间,不停止执行”。

程序上执行救济制度针对的仅仅是执行过程中的违法的或不当的执行行为,即有瑕疵的执行行为,并不涉及执行当事人的实体权利义务,即不涉及执行文书所确定的权利义务,因此采取的程序性救济措施的目的在于修正违法或不当的执行行为,而不是改变执行法律文书的实质内容。

(二)实体性执行救济制度的确立

实体性执行救济制度的确立是《民事诉讼法》修改的重大进步,解决了执行过程中案外人处于弱势群体的不利地位,赋予案外人的异议之诉的权利,充分保障了案外人的合法权益。《民事诉讼法》第204条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定中止对该标的的执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼”。《执行解释》第十五条:“案外人对执行标的的主张所有权或者其他足以阻止执行标的转让交付的实体权利的,可以依照民事诉讼法第二百零四条的规定,向执行法院提出异议。”第十六条规定了案外人异议审查期间,人民法院不得对标的进行处分及请求解除或请求继续执行应提供充分有效地担保,申请错误给对方造成损失的应当予以赔偿的规定。第十七条规定了被告的确定。

实践中发生的案外人异议的情况较复杂,主要有三种情形:一是对生效判决、裁定指向的标的的权属有异议;二是对判决、裁定并未涉及但执行过程中被作为执行标的予以执行有异议;三是认为执行行为影响了自己对执行标的物的使用权而提出异议。为了防止案外人一提出执行异议就进入审判程序,影响执行效率,新法并未取消原来的执行机构初步审查的权利,如果通过初步审查,案外人的异议成立,人民法院裁定中止对该标的的执行,理由不成立的,裁定予以驳回。案外人接到人民法院的驳回裁定后可提起异议之诉,一般可采取两种办法:一是如果生效判决、裁定指向的执行标的有错误,即判决、裁定本身有瑕疵,可以通过审判监督程序提起,人民法院赋予了案外人的诉权;二是生效判决、裁定本身没有错误,只是在执行过程中采取执行措施时,被查封、扣押、冻结的财产涉及第三方(案外人)的利益,案外人通过异议之诉排除对执行标的物的强制执行。前一种诉讼以直接否认原判决、裁定的既判力、执行力为目的,而后一种的诉讼不以否认既判力为目的,而只是否认执行力的扩张为目的,即排除对争议财产的强制执行。

在第三人提起的异议之诉中,案外人为原告,债权人(申请人)为被告,如果债务人(被执行人)也否认案外人的权利,应列为共同被告。异议之诉提起的时间应在执行开始后至执行终结前。受理的法院应为执行法院的民事庭,这一点与程序性救济的受理机构不同,程序性救济不涉及实体问题,因此执行机构就可以完成审查,而实体性救济涉及到当事人的实体权利,较为复杂,由审判机构受理较为合适,这样也符合“审执分立”原则。案外人异议问题可以通过专门诉讼解决,依照民事诉讼法第二百零四条的规定,案外人对裁定不服,与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《司法解释》第十九条:“案外人依照民事诉讼法第二百零四条规定提起诉讼的,执行法院应当依照诉讼程序审理。经审理,理由不成立的,判决驳回其诉讼请求;理由成立的,根据案外人的诉讼请求作出相应的裁判“。该条没有把案外人提起的诉讼理解为普通诉讼,而是将其解释为一种特殊类型的诉讼。为便于表述,可以将这种诉讼称为案外人异议之诉。

  执行局负责人表示,作为一种特殊类型的诉讼,案外人异议之诉的诉讼请求不同于普通诉讼。《执行解释》第十七条规定案外人异议之诉应当以申请执行人为被告;如果被执行人也反对案外人请求的,应当以申请执行人和被执行人为共同被告,以便通过该诉讼一揽子解决问题。

  《执行解释》第二十条规定了不停止执行的制度和请求继续或停止的条件,执行局负责人说,这主要是考虑到该类诉讼直接影响到执行程序的进行,由执行法院有关审判庭进行审理,更有利于沟通信息,提高效率,也有利于方便当事人和案外人诉讼,减少诉累。一审判决作出后,当事人不服的还可以提起上诉。对分配方案不服,可提起专门诉讼,执行局负责人表示,执行实践中,经常会存在多个债权人对同一个被执行人申请执行或对执行财产申请参与分配的情况,但现行法律和司法解释对该类问题的规定还不够完善,特别是在当事人认为法院的分配方案不公平甚至有错误的情况下,法律、司法解释未明确规定相应的救济途径,当事人的合法权益难以得到充分的维护。

  在本次民事诉讼法确立了执行异议制度后,实践中将会遇到这样一个问题:当事人对分配方案不服的,通过何种途径解决问题,是否可以依照民事诉讼法第二百零二条的规定提出异议、申请复议。对此《司法解释》第二十五条规定:“多个债权人对同一被执行人申请执行或者对执行财产申请参与分配的,执行法院应当制作财产分配方案,并送达各债权人和被执行人。债权人或者被执行人对分配方案有异议的,应当自收到分配方案之日起十五日内向执行法院提出书面异议”。债权人或者被执行人认为分配方案有问题的,应当先向执行法院提出异议。《执行解释》第二十六条规定:“债权人或者被执行人对分配方案提出书面异议的,执行法院应当通知未提出异议的债权人或被执行人。

  未提出异议的债权人、被执行人收到通知之日起十五日内未提出反对意见的,执行法院依异议人的意见对分配方案审查修正后进行分配;提出反对意见的,应当通知异议人。异议人可以自收到通知之日起十五日内,以提出反对意见的债权人、被执行人为被告,向执行法院提起诉讼;异议人逾期未提起诉讼的,执行法院依原分配方案进行分配。诉讼期间进行分配的,执行法院应当将与争议债权数额相应的款项予以提存。执行法院受理异议申请后,应当将有关情况通知未提出异议的债权人或被执行人。未提出异议的债权人、被执行人在收到通知后十五日内对有关异议不提出反对意见的,执行法院依异议人的意见对分配方案进行审查调整,并根据调整后的方案进行分配。该负责人认为,这种做法既体现了对当事人意思自治的尊重,也有利于提高执行的效率。

这次《民事诉讼法》修改及解释的颁布只确立了案外人异议之诉制度,并没有设立债务人异议之诉制度,不能不说是立法一大缺憾。案外人异议之诉在于排除对于执行标的物的强制执行,债务人异议之诉目的在于债务人要求排除执行名义(执行依据)之强制力。因为执行依据所彰显的权利在某些情况下会发生消灭、妨碍的事由,会出现与实际权利不符的情况,所以赋予债务人异议之诉的权利符合公平正义的要求。

    (三)增加了执行监督制度,有效地防止了地方保护主义。                                                         《民事诉讼法》第二百零三条规定了变更法院的制度:“人民法院自收到申请执行书之日起六个月内未执行的,申请执行人可以向上一级人民法院申请执行,上一级人民法院经审查可以责令原人民法院在一定期限内执行,也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行》”。《执行解释》则进一步规定了变更执行法院的制度。《执行解释》第十一条:依照民事诉讼法第二百零三条的规定,有下列情形之一的,上一级人民法院可以根据申请执行人的申请,责令执行法院限期执行或者变更执行法院:

  ()债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的;

  ()执行过程中发现被执行人可供执行的财产,执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的;

  ()对法律文书确定的行为义务的执行,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未依法采取相应执行措施的;

  ()其他有条件执行超过六个月未执行的。                          《执行解释》第十二条:上一级人民法院依照民事诉讼法第二百零三条规定责令执行法院限期执行的,应当向其发出督促执行令,并将有关情况书面通知申请执行人。上一级人民法院决定由本院执行或者指令本辖区其他人民法院执行的,应当作出裁定,送达当事人并通知有关人民法院。

  《执行解释》第十三条:上一级人民法院责令执行法院限期执行,执行法院在指定期间内无正当理由仍未执行完结的,上一级人民法院应当裁定由本院执行或者指令本辖区其他人民法院执行。

鉴于当前地方和部门保护主义对执行工作的干扰,规定赋予了申请执行人向上一级法院变更执行执行法院的权利,明确了变更执行法院的条件,规定了上一级法院的处理方式。对于下级人民法院既创造了良好条件,也增加了工作压力。为此,应着重把握好以下几点:一是要增强工作的主动性和积极性。强化执行措施,强化执行力度,尽量避免出现超过六个月未执行的案件,毕竟出现六个月未执结的案件,在法律上讲是一个除斥期间,中间可能由于找不到被执行人、公告送达、当事人提出异议要求重新评估等多种情况所致,但不管是什么情形,包括是法定的原因,只要申请执行人向上一级法院申请执行,不是一件光彩的事,也不利于及时有效地维护和实现当事人的合法权益。要通过多做工作,尽量把执行案件化解在基层法院。二是不能变相将矛盾突出的案件向上级法院移交和推卸责任特别是对于涉及地方和部门保护的案件、容易引发上访的案件,因为不好执行,就采取拖延执行的办法,促使或诱导申请执行人向上一级法院申请执行,增加申请执行人的负担和法院的司法成本,影响法院的权威的形象。三是上级人民法院应妥善处理责令原人民法院执行、本院执行和指令其他人民法院执行等方面关系。对于涉及地方和部门保护主义,在当地法院确实不好执行的案件,不一定要等到六个月时间期满,上级法院可以通过提级执行、指定执行等方法予以解决,避免申请执行人申请变更执行法院。对于六个月届满后,申请执行人要求变更执行法院的,一般情况下对原执行法院都产生了一定的意见(原执行法院由于各方面原因,不一定存在执行程序方面或其他方面的问题),在此情况下,不宜责令由原执行法院执行,也不宜通过制定具体考核办法,强迫原执行法院执行。相对来讲,由上一级法院执行或指令其他人民法院执行更为适宜。

    解释的颁布对程序性救济做了更为具体的规定,使执行程序进一步具有了实际的可操作性,更好的保护了当事人、利害关系人的合法权益。但对无条件执行的案件不能申请督促执行或更换执行法院,执行局负责人表示,本次民事诉讼法修改赋予了申请执行人向上一级人民法院申请督促执行和更换执行法院的权利,这也是一项新的规定,其主要目的在于,对那些客观上有条件执行而执行法院无正当理由拖延执行超过一定期限的案件,通过督促执行或更换执行法院,排除各种非法因素的干扰,使案件尽快得到执行。该负责人认为,如果案件客观上根本就无法执行,比如被执行人根本就没有可供执行的财产,申请督促执行或更换执行法院不仅没有实际意义,而且会增加当事人和法院的负担。 

基于上述考虑,司法解释从立法的真实目的出发,结合执行工作的具体情况,对申请督促执行和更换执行法院的情形进行了细化,主要归结为以下几个方面:其一,债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的。其二,在执行过程中发现了被执行人可供执行的财产,执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的。其三,对法律文书确定的行为义务的执行,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未依法采取相应执行措施的。 从这些规定不难看出,对于那些客观上根本就没有执行条件的案件,不是靠督促执行或者变更执行法院就能解决的,因此,即使超过六个月没有执行完结,也不能据此向上一级法院申请督促执行或更换执行法院。

人民法院执行难很大的一个原因是地方保护主义,一些地方政府以保护地方政府的税收,为招商引资创造软环境为由,往往阻碍地方法院对当地企业的执行。由于当地法院的人、财、物均由地方政府控制,有时不得不受制于地方政府。人民法院以往在解决执行难问题时,也曾经采取过提级执行和交叉执行措施,取得了很好的效果,但没有明确的法律依据,而且往往是法院依职权采取,申请人不能主动提起。这次修改赋予了申请人申请提级执行的权利。上一级法院依申请后,既可以责令原法院限期执行,也可以提级执行或指令其他法院交叉执行。                                                                               

二、强化了执行强制措施

为了解决执行难,这次修改加大了执行力度,强化了执行措施,主要体现在五个方面:                                                                                                                             

(一)                  增加了被执行人财产报告制度

为了敦促被执行人及时履行执行义务,防止被执行人利用转移、隐匿财产的方法逃避债务,这次立法增加了被执行人的财产开示制度,强化了被执行人的财产申报义务。以往最高人民法院的司法解释也有被执行人的财产申报义务,但规定的不明确,而且没有相应的罚则,没有起到督促、威慑被执行人的作用。这次新修改的《民事诉讼法》第二百一十七条规定“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的,人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。”被执行人接到执行通知后,不仅需要报告现有财产的状况,还要报告一年前的财产持有情况。                                                              

执行好此条规定,应着重把握好以下几点:一是程序上的要求。法院应当先向被执行人发出执行通知,只有被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务的,才能要求其向法院申报财产,要求被执行人对财产申报的真实性做出保证,并及时将被执行人申报财产的情况告知申请执行人,以便通过听证、调查核实、委托核查等方法核实情况,并对虚假申报的被执行人采取制裁措施。二是把握好报告财产的范围和种类。被执行人应当报告以前及执行通知之日前一年的财产情况,包括财产变动情况。财产种类一般应当包括银行存款、现金、有价证券、土地使用权、房屋不动产,交通运输工具、机器设备、产品、原材料等动产,债权、股权、知识产权等财产权利,其他财产。执行人员应当对财产的范围对被执行人搞好释明。具体情况在有关司法解释出台后,按有关规定界定。三是要正确使用好对拒绝报告或者虚假报告的制裁措施。特别是在目前未有司法解释出台的情况下,对于什么情况下对于拒绝报告或者虚假报告采取罚款或者拘留措施,什么情况下二者并用等等,要根据具体案情具体分析,正确运用自由裁量权,确保将这一新的执行措施用足、用活、用好。

报告财产令给“赖账者”戴上紧箍咒,执行局负责人表示,报告财产令是司法解释规定的一种新的法律文书,这种法律文书过去在实践中很少使用。过去实践中许多法院虽然也要求被执行人报告财产,但一般的做法是在发出执行通知时向被执行人发送一份财产报告清单,启动报告程序时没有非常正式的法律文书。

  民事诉讼法正式确立被执行人强制报告财产制度后,报告财产程序的启动应当更加明确、正式,报告财产的期间、报告财产的范围以及拒绝报告或者虚假报告的法律后果等问题也应当正式告知被执行人。

  基于上述考虑,《司法解释》第三十一条规定:“人民法院依照民事诉讼法第二百一十七条规定责令被执行人报告财产情况的,应当向其发出报告财产令。报告财产令中应当写明报告财产的范围、报告财产的期间,以及拒绝报告或者虚假报告的法律后果等内容”。被执行人应当报告的财产范围非常宽,《执行解释》第三十二条做了具体明确的规定:“被执行人依照民事诉讼法第二百一十七条的规定,应当书面报告下列财产情况:

  ()收入、银行存款、现金、有价证券;

  ()土地使用权、房屋等不动产;

  ()交通运输工具、机器设备、产品、原材料等动产;

  ()债权、股权、投资权益、基金、知识产权等财产性权利;

  ()其他应当报告的财产。

  被执行人自收到执行通知之日前一年至当前财产发生变动的,应当对该变动情况进行报告。被执行人在报告财产期间履行全部债务的,人民法院应当裁定终结报告程序。

该条规定应报告的财产既包括现金、动产、不动产,也包括债权、股权、投资权益、基金、知识产权等财产性权利;既包括当前的财产情况,也包括被执行人收到执行通知之日前一年至当前发生的财产变动情况。《执行解释》第三十三条则做了具体的补充报告的期限:“被执行人报告财产后,其财产情况发生变动,影响申请执行人债券实现的,应当自财产变动之日起十日内向人民法院补充报告。”在第三十四条规定了查询和保密制度。第三十五条规定了执行法院可以依申请或职权调查核实制度。现实生活中,有一些被执行人有财产,就是故意拖延不执行。在我国执行程序中不仅首次明确规定了财产报告制度,并且解释做了进一步的具体规定。作为被执行人的一项法定义务,财产报告使法院在调查被执行人财产状况方面节省了大量人力、物力,可以保证执行工作顺利开展。

近几年来,执行部门在执行案件的过程中普遍认为被执行人财产难查是困扰执行工作的突出问题。因此,此次修改《民事诉讼法》把解决这个问题作为一项重要内容。修改后的《民事诉讼法》及解释 既明确了被执行人报告财产的义务,也明确了报告财产的范围,同时还明确了拒绝报告或虚假报告的法律后果,有利于改变“执行财产难查”的局面。

(二)增加了立即执行制度。                                                          以往的案件执行,执行员需要先向被执行人送达执行通知,限令被执行人在指定时间内主动履行债务,逾期强制执行。这种执行前置程序在一定程度上影响了案件的有效执行,特别是隐匿、转移财产、长期在外躲债的当事人,人民法院一旦发现财产或查找到被执行人,还要先发限期才能强制执行,致使被执行人接到限期执行后立即转移财产或逃逸躲避执行,给人民法院的执行带来了很大麻烦。这次《民事诉讼法》修改注意到这个问题,增加了立即执行的特殊情况,即被执行人不履行法律文书确定的义务,并有可能隐匿、转移财产的,执行员可以立即采取强制执行措施,修改前的民诉法规定,执行员在接到申请执行书或者移交执行书之日起,应当向被执行人发出执行通知。实践中,有的同志反映,发出执行通知以后,有的被执行人接到通知以后,就转移隐匿财产,执行通知反而给被执行人逃避债务的行为提供了机会。所以这次增加了一款规定,即被执行人不履行法律文书确定的义务,并可能隐匿转移财产的,执行员可以立即采取执行措施。不一定非要先通知,然后才能执行。这就是一般所说的立即执行制度。该制度改变了以往一律向被执行人发执行通知书、先通知后执行,只有在被执行人未按执行通知限定的期限履行才可以强制执行的惯例,在时间上有效避免了被执行人转移财产、逃避债务现象的发生,使被执行人转移、隐匿财产的机会大大减少,从而在制度层面上有效扼制了执行难

新修改的《民事诉讼法》第二百一十六条第二款规定“被执行人不履行法律文书确定的义务,并有可能隐匿、转移财产的,执行员可以立即采取强制执行措施”。此款是新增加内容,主要目的是为了解决以往执行通知书另行指定履行义务的期间,而此期间内法院不能采取执行措施,导致被执行人转移财产、隐匿财产、对抗执行,法院错失执行良机、增加执行成本等问题。修改前的《民事诉讼法》规定,执行人员必须向被执行人发出执行通知书,被执行人在通知书指定的期间内不履行义务的,法院才能实施强制执行,否则属于违法行为。但是,有的被执行人接到执行通知书后就马上转移、隐匿财产,执行通知书成了"逃债通知书",严重损害了债权人的利益,扰乱了社会秩序。对此《执行解释》第三十条规定了采取立即强制执行措施的可以同时或者自采取强制执行措施之日起三日内发送执行通知书。

按照法律规定,立即执行制度的启动需具备两个条件,一是被执行人不履行法律文书确定的义务,二是被执行人有可能隐匿、转移财产。第一个条件很好理解且也易于把握,因为它同时也是启动执行程序的前提。问题的关键在于第二个条件,什么情况下构成可能隐匿、转移财产、如何发现可能隐匿、转移财产有可能转移、隐匿财产是否需要相应证据、证据由申请人提供还是法院主动调查,这些问题如何理解与把握事关该项制度能否发挥应有作用。同时,还对停止某些处分行为的执行,或者请求继续执行的设定了条件。                                                   司法实践中,应注意把握以下几点:一是准确把握适用条件。要把被执行人不履行法律文书确定的义务这一客观事实与有可能隐匿、转移财产这一主观判断有机结合起来,必须两者同时具备,才能立即采取强制执行措施。特别是在主观判断上,既要有根有据,但又不能过于严格。二是要依法发出执行通知书为了更全面地履行好执行有关程序,在法律条文之间衔接不是很明确的情况下,应当继续发出执行通知书,可写明令其立即履行即可。三是要依法采取强制措施。对于各种强制措施,必须制作裁定、决定等,并依法送达,保护被执行人对执行程序的知情权、参与权以及提出异议的权利。

(三)对不履行执行义务的被执行人增加了限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息的措施,从而有利于形成齐抓共管、多头幷举、各部门联动、依靠社会各界力量,合力解决执行难的局面。   

  依照民事诉讼法第二百三十一条的规定,被执行人不履行法律文书确定义务的,可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境措施。

  《司法解释》第三十七条规定了限制出境人员的具体范围,在被执行人是法人或其他组织的情况下,不仅包括其法定代表人、主要负责人,而且还包括诸如财会人员等影响债务履行的直接责任人员。被执行人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,则可以对其法定代理人限制出境。限制出境的目的主要是促使被执行人履行债务,防止其逃避执行,《执行解释》第三十八条规定了如果被执行人已经履行了法律文书确定的全部债务的或者被执行人提供了充分有效的担保或者申请执行人同意的,限制出境的理由即告丧失,人民法院应当及时解除限制出境措施。《执行解释》第三十九条进一步具体规定了执行威慑机制的方式及费用的负担。原来民诉法规定了一些促使当事人履行判决裁定的措施,为了促使当事人履行,这次规定了被执行人不履行法律文书确定的义务,人民法院可以通知有关单位限制被执行人出境,人民法院也可以在征信系统记录被执行人不履行义务的情况,同时可以通过媒体公布不履行义务人的信息。通过这三方面的措施,形成社会上的监督来迫使被执行人履行义务。

强制执行中涉及到的问题往往是最多的,单靠法院是无法解决的,需要各有关部门密切协作,积极配合。旧的《民事诉讼法》尽管规定了一定的处罚措施,但由于可操作性差,处罚措施又少,发挥不了必要的震慑作用。有些被执行人在债务不履行的情况下,照旧进行高消费、投资、贷款,却没受到多大的惩罚,给执行工作带来相当大的负面影响。旧的《民事诉讼法》规定,被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可限制其出境或者通知有关单位协助,或者通过征信系统记录、媒体公布其不履行义务的信息。

目前,人民法院正在建立健全全国性的执行案件信息管理系统,就是将全国法院每年受理的所有执行案件的基本信息全面登录,并允许当事人、社会公众查询,再将该系统与金融、工商登记、房地产、交通、出入境管理等部门以及其他社会诚信体系网络相链接,逐步从法律、经济、生活、舆论等各个方面对被执行人进行制约,使其在融资、投资、经营、置产、出境、注册新公司、高消费等方面,都受到严格的审查和限制,促使其自动履行义务,最大限度地实现债权。

(四)将拒不履行人民法院生效判决、裁定的强制措施罚款提高了十倍。大大增加了被执行人拒不履行判决裁定的成本,在加大处罚力度的同时为解决执行难提供了强有力的法律手段。

对个人的罚款从人民币一千元以下提高到一万元以下;对单位的罚款金额从一千元以上三万元以下提高到一万元以上到三十万元以下。旧的《民事诉讼法》规定,协助执行单位拒不协助的最高处罚数额为3万元,这造成某些经济实力较强的单位宁愿挨罚,也不协助。修改后的《民事诉讼法》规定,对个人罚款数额最高可达1万元,对单位的罚款数额最高可达30万元。不难看出,一万元以下一万元以上30万元以下均有浮动余地较大的数额空间,实践中针对某一具体案件被执行人的行为应如何把握罚款尺度,执行人员应以什么标准具体确定罚款数额从而既达到适用法律的目的又不显失公平,这是需要解决的另一问题。

(五)对不履行协助义务的单位增加了拘留措施。                         此次修改明确将拘留的适用对象扩大到协助执行单位的主要负责人和直接责任人员,有利于促使有关单位依法履行协助执行义务,改变“协助执行人难求”的局面。

旧的《民事诉讼法》第103条,对不履行协助义务的单位只规定了罚款措施及提出司法建议的措施,对单位的威慑力并不大,协助执行人不履行协助义务的现象屡屡发生。修改后的民事诉讼法第103条除保留了罚款和提出司法建议的强制措施外,还增加了可以对主要负责人或直接责任人员予以拘留的强制措施,在一定程度上保证了执行的顺利进行。但是对拘留的期限没有做修改,民事诉讼法关于拘留的期限为15日以下有点过短,不利于制裁被执行人,敦促其履行债务,有人建议比照我国台湾地区的规定拘留的期限应在三个月以下。由于这次民诉法修改主要针对申诉难和执行难问题,暂时不做大改,待时机成熟时再做大改,因此,拘留的问题因涉及《民事诉讼法》第十章对妨害民事诉讼的强制措施部分,不仅仅是执行部分,所以对拘留的期限没做修改。 

三、延长了申请执行的期限

旧的民事诉讼法在申请期限上,对不同的执行当事人规定了不同的申请期限,如对双方都是法人或其他组织的,申请期限为六个月;双方或一方当事人是公民的,申请期限为一年。这样的规定既不利于保护债权人,又加剧了债权人与债务人的紧张关系,而且也不符合民事主体平等的原则。延长了申请执行的期间,以利于当事人更好地行使权利,履行义务。原来民诉法规定,申请执行期间,如果双方是法人的,规定是半年,涉及到个人的,执行期间是一年,执行期间很短。这样使得被执行人存在侥幸,只要拖过这个期间,财产就不被执行。为此新《民事诉讼法》延长了执行期间,申请执行的期间为两年。

同时新修改的《民事诉讼法》第二百一十五条规定“申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断,适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。“前款规定的期间,从法律文书规定履行期间的最后一日起计算;法律文书规定分期履行的,从规定的每次履行期间的最后一日起计算;法律文书未规定履行期间的,从法律文书生效之日起计算。” 《执行解释》在第二七、二八、二九条又对中止、中断做了具体的规定。

该规定主要体现在以下两点:一是体现了对所有当事人平等保护原则。原来规定申请执行的期限,双方或者一方当事人是公民的为一年,双方是法人或者其他组织的为六个月,修改后不再区分当事人,统一适用同一个期间标准。二是体现在申请执行期限的延长。将申请执行期限统一修改为二年,并且由不变期限修改为适用诉讼期间,可以中止、中断,大大地延长了申请执行期间,从而更好地有效保护债权人的利益。

正确适用此条规定,应把握以下几点:一是对执行期限原规定与现规定的时间上的把握。通常认为,应以41日为界。发生法律效力的裁判文书规定的期限,从法律文书规定的的履行期间的最后一日起计算,法律文书规定分期履行的,从规定的每次履行期间的最后一日起计算,在41日以前的,适用原民事诉讼法的期限规定;在41日以后的,适用修改后的民事诉讼法的期限规定。二是对申请执行时效中止、中断条件和法律后果的把握。申请执行时效的中止、中断,适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。中止的事由包括不可抗力和其他障碍。特别是对于其他障碍的理解,应从立法本意上有利于保护权利人债权角度去理解,既要依法,但又不能过于严格,如权利人为无行为能力人、限制行为能力人而无法定代理人或者法定代理人不能行使代理权,权利人患重病不能准确表达自己的意志等,都可视为其他障碍。中断的事由参照《民法通则》第一百四十条的规定,一般包括债权人向人民法院申请强制执行;债权人向债务人主张债权,要求其清偿;债权人和债务人达成和解协议。对于法律后果,基本同诉讼时效,即中止的法律后果是不将中止事由发生的时间计入时效期间,中止事由消除后时效期间继续计算,中止事由发生前后经过的时效期间相加为总的两年时效期间。时效中断的法律效果是,中断事由发生后,已经经过的时效期间全部作废,从中断事由发生后重新计算两年申请执行时效期间。由于法律对时效中断没有限制性规定,根据时效制度的立法本意,申请执行时效期间重新起算后仍然可以依法中断,没有次数限制。

修改后的《民事诉讼法》从"以人为本"的理念出发,将执行申请的期限延长为两年,并且可依时效制度中止、中断、延长。该规定给了当事人在法院作出裁判后自行协商履行的机会,又避免了当事人因特殊原因未能及时申请执行,而得不到国家强制力保护的情况的出现。

四、完善了执行机构

按照以前的民事诉讼法,只有基层人民法院和中级人民法院可以根据需要设立执行机构,如各地设立的执行局,省院和最高院只设立执行办公室。从实际工作考虑,最高人民法院和高级人民法院也需要设立执行机构,其也担负着一定的判决执行工作,另外也负责着对下级法院的管理和监督。为了更好地促进执行工作的完成,新修改的《民事诉讼法》第二百零五条明确规定了:“人民法院根据需要可以设立执行机构”,也就是说各级法院都可以设立执行机构。此修改后民事诉讼法规定人民法院根据需要可以设立执行机构。

五、明确了执行管辖

旧的《民事诉讼法》规定了两种不同文书的执行管辖,即由人民法院做出的判决、裁定,由第一审人民法院管辖;其他文书如仲裁裁决、赋予强制力的公证文书等由财产所在地或被执行人住所地法院管辖。在执行过程中,有些案件由第一审人民法院执行并不方便,尤其是被执行财产在外地的,执行难度和成本更加加大。新修改的《民事诉讼法》为方便申请人,赋予了申请人的选择权,即第201条规定:“发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。《执行解释》也对此作出了进一步的具体规定,使执行管辖的法院更加明确,其中解释第一条规定:申请执行人向被执行的财产所在地人民法院申请执行的,应当提供该人民法院辖区有可供执行财产的证明材料。 第二条规定:对两个以上人民法院都有管辖权的执行案件,人民法院在立案前发现其他有管辖权的人民法院已经立案的,不得重复立案。立案后发现其他有管辖权的人民法院已经立案的,应当撤销案件;已经采取执行措施的,应当将控制的财产交先立案的执行法院处理。

   新《民事诉讼法》修改为由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地的法院执行,这样更便于执行,使执行工作更顺利地进行。这与原《民事诉讼法》规定,法院的判决、裁定的执行由第一审法院管辖相比,一方面增加了被执行财产所在地法院管辖规定,另一方面保留了第一审法院管辖的规定,使债权人可以根据具体情况选择执行法院,体现了一定的灵活性,将更有利于债权的实现。《执行解释》第十八条:“案外人依照民事诉讼法第二百零四条提起诉讼的,由执行法院管辖”。第二十二条:申请执行人依照民事诉讼法第二百零四条规定提起诉讼的,由执行人民法院管辖。这两条规定了案外人和申请执行人之诉应当由执行法院管辖。

  在司法实践中,应注意以下几点: 一是要依法对执行管辖权搞好释明,并尊重当事人的选择权。特别是新增加了“被执行的财产所在地”这一标准,更加符合效率和效益原则,更有利于减少异地执行,避免资源浪费,克服地方保护主义等,对于这些规定,应当及时有效地向当事人释明,对于有多个管辖权的情况,要让当事人自己知道并尊重其选择权,既不能争抢管辖,也不能相互推诿,不能在管辖问题上给当事人设置障碍。二是要防止重复立案和相互推诿在立案时应向申请执行人进行询问是否在其他法院已立案,符合立案条件的依法予以立案,并告之不得再向其他有管辖权的法院立案;发现申请执行人已在其他法院立案的,不予进行立案;立案后,发现隐瞒真实情况已先在其他法院立案的,应裁定将案件移送给先立案的人民法院。三是妥善处理管辖争议。由于修改后享有执行管辖权的法院的增多,特别是对于被执行财产公布情况、是否在某地有可供执行财产等认识不同,对管辖权必然会有不同认识。为此,要重视管辖权争议解决,法院之间要加强协商,协商不成的依法报请双方共同的上级法院处理,从而有效防止由此导致久拖不执、久拖不结等问题。

总之, “执行难”存在于社会各个方面是我们不容忽视的问题,解决执行难要靠全社会的重视和支持。“执行难”既有外界因素的影响,也有执行人员自身的不足,这次新修改的《民事诉讼法》及解释的颁布为解决“执行难”提供了具体可行的法律依据,为执行当事人和有关利害关系人提供了更为充分的救济途径,增加和修改的许多规定更好的保护了当事人的合法权益,无疑是法院执行工作的重大进步,是执行工作在解决“执行难”问题上的重大里程碑。

 

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