浅析民事行政检察抗诉制度的完善 |
李娜 2009-04-30 | |
检察机关作为法律监督机关,民事行政检察监督是重要的职能之一。然而,检察机关的民事行政法律监督却依然停留在原有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定上,已明显滞后于民事行政检察监督的现实以及法院的审判方式改革的需要,民行检察工作存在着许多立法缺陷。伴随着改革方式的不断深入和认真落实党的十七大提出的“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”的重大战略构想,完善现行的民行检察监督制度、保证监督的有效性已成为亟待解决的问题,在此,笔者就办案中接触到的一些问题谈点粗浅的看法。
浅析民事行政检察抗诉制度的完善 李娜 检察机关作为法律监督机关,民事行政检察监督是重要的职能之一。然而,检察机关的民事行政法律监督却依然停留在原有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定上,已明显滞后于民事行政检察监督的现实以及法院的审判方式改革的需要,民行检察工作存在着许多立法缺陷。伴随着改革方式的不断深入和认真落实党的十七大提出的“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”的重大战略构想,完善现行的民行检察监督制度、保证监督的有效性已成为亟待解决的问题,在此,笔者就办案中接触到的一些问题谈点粗浅的看法。 《民事诉讼法》第186条规定,对人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定,对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉,由哪一级法院审判,在实践上产生不同的理解,由此在法检之间也形成较大的冲突。实践中,经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回,或同级人民法院受理后指令下级再审,检察机关因此拒绝出庭的现象。例如不少法院将检察机关提出抗诉的案件裁定指令原审法院再审。这种做法,不仅违背了审级对应原则,也造成诉讼程序上的混乱。按照规定,基层检察院没有向法院提出抗诉的权力,基层法院也没有审理抗诉案件的权力,如果上级法院指令它审理抗诉案件,就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据,通常做法是让下级检察院出庭,造成“出庭的不抗诉,抗诉的不出庭”的不合理现象。从目前导致法院错误裁判的原因看,由原审法院重新组成合议庭再审,未必能摆脱腐败因素的影响,难以保证再审的质量。且原审裁判有些是根据审判委员会的决定做出的,有些是经过审判委员会认可的,即使同级检察机关出庭监督再审,也难以通过再审纠正错误。而如果都由上级检察院来行使抗诉的权力,上级人民法院来审理抗诉案件,大量的抗诉任务将集中在上一级检察院,会削弱它们对下级院的业务指导功能。 当法院决定对抗诉案件进行再审,依据民诉法第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等,民事诉讼法则未有明确规定。只有最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》对检察机关在再审中的任务做了一些规定,该规定明确检察机关对抗诉案件再审时出席法庭的主要任务有四:一是宣读抗诉书;二是参加法庭调查,三是说明抗诉的理由和根据;四是对法庭审判活动是否合法进行监督。但是对检察机关抗诉的具体程序,如案卷的调阅和证据的收集,抗诉书的送达和期限抗诉案件的审理方式,当事人的权利义务,检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务,法律都无规定,致使实践中出现两种截然不同的做法。由于检察机关在再审中的地位和称谓,法检两家不能形成共识。法院认为,再审中的检察人员是因为抗诉才参加到诉讼程序中来的,既非原告,也非被告,更非任何一方当事人的代理人,而是代表检察机关出庭抗诉的人,因此,应当是抗诉人。而检察机关则坚持再审中的检察人员为检察员。在实践中检察人员出席再审法庭的席位也很不统一,有的设置在审判席右侧,也有的与申诉人同席。而且也正是由于检察机关的作用认识不清,无法界定,因而在司法实践中也存在着一些法院限制检察人员职责范围的现象,例如只让检察人员宣读抗诉词,但不允许其发表出庭意见。这就使得检察机关不得不完全听从整个再审过程,实际上检察机关派出的人员已经成为可有可无、名为抗诉人实为旁听者。这就无法发挥抗诉的作用。此外,我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间,对于抗诉的次数也没有明确的规定,对抗诉案件无审理期限的规定,容易造成实际的矛盾。 是由上级检察院提出抗诉还是赋予下级检察院抗诉的权力是我们要解决的重点,实践证明,要赋予基层检察机关民行抗诉权。当事人在法院的判决、裁定作出后,对此有不同意见的可以向同级人民检察院申诉,同级人民检察院经过审查,认为符合《民事诉讼法》有关规定,可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉,人民法院应当进行再审,即同级抗同级审,体现职权上的对应性。也符合“同级相适应”原则,这样做既能避免当事人劳累和司法资源浪费,又有利于信息反馈,更能及时有效地发挥监督功效。同时立法还应明确检察机关在再审程序中的职权,如有权调阅法院审判(执行)案卷;要明确规定抗诉案件再审的期限;明确抗诉案件再审中检察机关的地位、职责及行使的权力;明确检察机关在办理抗诉案件中针对几类特殊情况的调查取证权等等。 法院调解同样也是法院行使司法权的方式,其实质是当事人双方对争议的实体权利义务作出处理。调解书具有和判决书同等的法律效力。民事诉讼法既然赋予检察机关对法院的民事审判活动进行法律监督,调解行为作为民事审判活动的一个重要组成部分即生效的民事调解书就理应成为民事抗诉的对象。而执行程序是审判活动的重要环节之一,是生效判决、裁定的延伸,错误执行案外人的财产、曲解判决书的执行内容、滥用强制措施等是对生效的判决、裁定的否定,同样侵犯了当事人、案外人的合法权益。法院司法解释认为确保发生法律效力的判决、裁定而排斥检察机关对执行程序中裁定的抗诉是不符合有错必纠、公平正义的法律精神,所以应接受检察机关的监督,对错误的执行有提起抗诉的权力。 明确抗诉的发动时间,抗诉的具体步骤,以及检察机关在抗诉再审中的角色地位,检察人员除了宣读抗诉词,还应该赋予其发表出庭意见,参加法庭调查的权利。除此之外,还应赋赋予检察机关参与民事诉讼、监督诉讼全过程的权力。我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定,人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判活动实行法律监督,也就是说,人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判全过程进行监督。但法律对具体如何监督没有明确规定,民事诉讼法仅将检察机关民事法律监督的方式规定为抗诉,大大削弱了检察机关法律监督的作用,留有监督盲区。笔者认为,检察机关不但要对生效的民事裁定、判决实行监督,而且也要对强制措施的适用,回避申诉、诉讼保全、先予执行等民事决定实行法律监督,也要对特别程序、监督程序、公示催告程序及破产程序中的特殊案件的审理活动进行法律监督,更要对执行程序中的强制执行措施,案件执行中止和终结进行检察监督,这样才能使检察机关对民事审判活动的监督全面化,才能保证民事检察监督职能的全面和彻底性,才能实现民事检察监督活动对当事人的合法权益的保障。 检察监督作为一个完整的原则应当包括以下三个方面的内容:第一,提起民事诉讼。第二,参加并监督诉讼。第三,提出抗诉。即人民检察院对涉及国家和人民重大利益的民事案件有权代表国家向人民法院提起民事诉讼,以国家法律监督者的身份出庭,以维护国家和人民的利益。笔者认为随着市场经济的建立与完善,源于“私人范畴”的民事关系的日趋社会化,人们的权利观念正由“个人本位”向“社会本位”转变,要求对公益损害提供法律保护的呼声日益高涨。但在现实生活中,一些公民和法人在合法权益受到侵害以及社会公共利益如公害问题、环境污染问题受到损害后,不知起诉,或者无力起诉,尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉,但由于种种原因,支持起诉的几乎没有。因此笔者认为,对以上几种情况,人民检察院作为法律监督机关,有责任也有义务对侵害国家利益的民事法律行为进行监督,代表国家提起民事诉讼,支持受损害的单位和个人提起民事诉讼,保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益,维护社会公平与正义。 主要参考资料: 1、栾杰:《民事检察监督权若干问题探讨》 |
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