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对当代国家主权原则的思考
吉树荣   2011-01-18

                    

                        对当代国家主权原则的思考

    国家主权的概念在18世纪以后逐渐形成为国际法的一项最基本原则。随着欧洲主权国家的建立,近代国际法首先在欧洲得到产生和发展。近代国际法的开始形成是以主权国家的建立为标志的。国家主权原则是国际法产生和发展的基础。它在现代得到进一步发展, 并得到联合国宪章的确认和保障。《联合国宪章》彻底否定了国家的战争权,并将国家的自卫权纳入联合国的框架内。另外,《联合国宪章》第2条还确立了不得干涉在本质上属于任何国家国内管辖事项的原则。国家主权原则就是对国家主权的确认和保护,它要求各国在国际关系中尊重他国主权,不得干涉他国事务。它是建立和维护国际秩序的基础,因此它成为各国保护自己生存、反对他国控制和干涉的法律盾牌

        一、国家主权原则面临的挑战

    第二次世界大战给人类带来了巨大的灾难,在战争结束后诞生的联合国,以维护世界的和平与安全为宗旨,故把国家主权原则放在重要地位。在联合国框架内,国家主权范围是在不断扩大的,1982年的《海洋法公约》将其范围推向及至,将使全世界海洋面积的36%处于沿海国的管辖之下。在传统国际法上,国家主权主要是领土主权和政治独立,现代国际法则进一步扩展到经济和文化主权。如1970年《国际法原则宣言》主张:“每一国均享有充分主权的固有权利”、“国家的领土完整及政治独立不得侵犯”、“每一国均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度”。1974年《各国经济权利和义务宪章》第2条第1款规定:“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项主权。” 国家主权的内涵更加丰富。

    笔者认为,随着国际政治、经济的巨大发展,以及经济全球化的影响,国际政治、经济格局与以往有了显著不同,国家主权原则面临诸多挑战。

   (一)区域性国际组织的长足发展的影响

         随着国际交往的不断扩大,国与国之间的政治和经济联系越来越密切,为了加强合作,出现了许多政治性和经济性的区域组织。这些组织不仅数量日益增多,而且大都向更加紧密的方向发展,职能增加,权力扩大,对成员国的约束增强,一些区域性经济组织逐渐向政治性区域组织转变,成员国主权的行使受到限制。比如欧洲联盟,即为经济性区域组织(欧洲共同体)发展而来、逐步走向政治、经济高度一体化的组织。欧洲联盟具有超国家的因素,其法律带有若干联邦法律的特征,优于各成员国的法律,对各成员国的人民和法人具有直接效力。欧洲联盟建立了部长理事会、欧洲议会、执行委员会、欧洲法院等机构,分别行使相应的立法、行政和司法权,拥有统一的货币“欧元”,它与许多国家建立了外交关系。成员国因部分权利让渡给了欧洲联盟而受限,不能以国家主权与之对抗。其他区域性国际组织也存在使成员国权利受限的情况。

       (二)经济全球化的影响

当今社会,经济全球化不断向更高、更深的层次发展,除了传统的货物、资金、技术、人员的国际间流动外,随着信息技术的巨大发展,实现了国际间的资源共享、信息共享,国内和国际两个市场逐渐融为一体。经济全球化不仅极大地改变了人们的生活,也改变了人们对世界的看法,一些表彰国家和民族特性的东西或丧失或改变,国家的观念比以前淡漠了,国界不再是限制人们交往的屏障。国家在参加国际组织时,有时需要让渡一些主权权利。在国际组织向更高层次发展的同时,我们看到的是,国家按照国际组织的规则办事,国家对主权权利的行使受到限制。这种受限的权利主要是经济主权,但推而广之,其他主权权利的受限也就变得不是不可接受了。

   (三)国际人权法的发展的影响

在第一次世界大战之前,人权问题基本上是属于国内管辖事项。此后,人权问题开始进入国际法领域。联合国1948年通过了《世界人权宣言》,1966年通过了《经济、社会、文化权利国际盟约》及《公民及政治权利国际盟约》,它们合称为国际人权宪章。此外,联合国还通过了一系列专门性的人权公约。区域性国际组织也制定了一些人权公约。人权问题具有国际性的一面,国际人权公约对各国的人权提出一些共同的目标和要求,反映了人类的共同价值追求;但人权问题本质上是国内管辖事项,国际公约的目标主要通过国内法才能实现,其实施者只能是国家。国家根据国家习惯法和其参加的国际人权公约所承担的义务,构成对国家主权的限制,但履行这些义务与国家主权原则并不矛盾。特别是许多人权公约是联合国通过的,联合国还设有保护人权的专门机构,联合国作为全球最大的国际政治组织,有权对一国严重侵犯人权的现象,采取必要的措施进行干预。如从50年代开始,南非的种族隔离制度就引起联合国的注意,并采取了各种措施使国际社会长期对南非实施政治和经济制裁,直至种族隔离制度被废除。一些区域性国际组织也有权对其成员国采取必要措施。

    需要指出,由于各国的国情不同,对人权的认识、保护程度、侧重点不同,对人权观念上存在分歧是很自然的,但因人权具有国内和国际的双重属性,容易成为一些国家干涉别国内政的借口和工具。当然,从国际法的角度来说,国际公约的成员国对其他缔约国履行公约的问题表示关注,无可厚非,但各国对人权问题的理解不同,就为其出于本国的利益干涉别国内政提供了方便。目前,借口人权问题干涉别国内政的事情时有发生,原因即在于此,这对遵循国家主权原则产生不利影响。

   (四)美国及其盟国的战争行为带来的冲击

        苏联解体和东欧剧变,美国不仅没有了强大的竞争对手,也使资本主义阵营占有了压倒性优势,美国作为西方世界的领导者,具有无与伦比的影响力,认为目前是建立其霸权的最好时机,妄图建立以美国为主导的世界政治和经济新秩序。在二十世纪八十年代,里根政府两次袭击利比亚,侵犯利比亚的国家主权,都遭到世界各国的强烈谴责;但九十年代以后,美国对外发动的数次战争,无不带有其自身战略利益的考量,却鲜闻谴责之声,不能不说与美国一超独大、缺少制衡力量有绝对关系。美国为了实现其霸权,有意将联合国边缘化,矮化联合国的作用,甚至抛开联合国,推行单边主义和强权政治,确立先发制人的战略,对国家主权原则造成很大冲击。海湾战争、科索沃战争以及美国正在进行的“反恐”战争,都对联合国的体系和国际法治产生了深远影响。

    伊拉克入侵和吞并作为联合国成员国的主权国家科威特,严重违反了国际法,构成了对世界和平与安全的威胁也严重侵犯了美国及其盟国的战略利益。在美国的积极推动下,安理会通过了678号决议,授权美国采取行动将伊军从科威特驱逐出去,使以美国为首的多国部队的作战行动取得了国际法上的合法性。因为《联合国宪章》不承认国家的战争权,只有安理会才有权采取武力行动。《联合国宪章》规定,联合国安全理事会可以采取必要的武力行动(包括会员国的空、海、陆军示威,封锁或其他军事举动),以维持或恢复国际和平与安全。为此,安理会得要求各会员国依所商订的特别协定,提供为维持国际和平与安全所需的军队、协助和便利。从法理上讲,安理会可以授权某国采取军事行动,行动应限制在授权的范围内。但是海湾战争结束后,美、英两国在没有得到联合国授权的情况下,在伊拉克境内建立“禁飞区”、“保护区”,并多次对伊采取军事行动。可以看出,联合国在授权其成员国采取军事行动,很难约束成员国的行为,容易造成授权被成员国为了自身的利益而被滥用。一个国家若被联合国采取武力措施,其国家主权很容易受到侵犯。

        1999年春,以美国为首的北大西洋公约组织,不经联合国安理会授权,悍然对主权国家“南联盟”使用武力,严重违反了《联合国宪章》,在国际上开了一个危险的先例。但由于美国及其盟国在世界政治、经济和军事等方面占有压倒性优势,使联合国不能采取有效措施以制止其侵略行为,导致联合国的权威下降,国家主权原则受到践踏随后,联合国反而向科索沃派出了维和部队,不但承认了既成事实,也使科索沃战争有了一定的合法性。后来的伊拉克战争,美英等参战国即是以这种方式获得国际社会的认可。

        2001911,美国世界贸易中心遭到恐怖袭击。2001912,安理会在第1368号决议中声明“决心以各种方式来应对恐怖行为对国际和平与安全所带来的威胁”,同时又指出“承认依据宪章(成员国)所享有的单独与集体自卫的自然权利”。美国因此对阿富汗进行了“反恐”战争,得到了全世界人民的同期和支持。从美国方面看来,它在对塔利班进行军事打击时所依据的就是安理会决议中所反复强调的“单独或集体的自卫权”,这正是美国声称其行动已获得安理会批准的原因所在。美国的这一权利主张也得到了初步的国际认同。笔者认为,阿富汗战争中,美国的国际法依据是行使“自卫权”,但其合法性值得商榷。《联合国宪章》只允许国家在遭到武力攻击时采取武装自卫措施。而且国家行使自卫权应当符合必要性和相称性的要求。必要性要求是说,敌国的武力攻击正在进行中,情况紧迫,不采取武力措施不足以制止敌国的武力攻击或消除其造成的严重后果。相称性的要求是说,自卫不能明显超出必要的限度,对敌国造成的后果不能明显超出敌国的武力进攻所造成的损害。  美国及其盟国利用其实力,在“反恐”行动中业已突破传统自卫权。

         2003320,美英等国以伊拉克违背联合国安理会687号和1441号决议,没有彻底销毁大规模杀伤性武器为由,在无联合国安理会明确授权的情况下,悍然发动了对伊拉克的军事打击行动,并军事占领了伊拉克。这是公然践踏联合国宪章和国际法基本准则的行为,对现代国家关系和国家秩序造成了严重冲击。联合国因未能阻止战争的发生,而导致了其权威和地位的下降,其维护国际和平的能力收到置疑和挑战。时至今日,美英等国也未找到伊拉克有大规模杀伤性武器的确切证据,其实这个问题并不能改变这场战争的不法性。

   可见,由于美国及其盟国在政治、经济、军事、文化等方面的压倒性优势,其采取的许多行动虽然受到广泛置疑,但造成既成事实随后又往往被联合国和其他国家认可,甚至被一些国家效仿(比如“反恐”就成为国际间滥用武力的极好“护身符”)。联合国的权威和影响受到削弱,美国更加肆无忌惮,一味炫耀武力,国家主权原则不再是弱小国家的“护身符”,其权威性和有效性不断降低。

    二、国家主权原则的变化和调整

    当然,国家主权原则自产生以来,并不是一成不变的,在不同的历史时期有不同的含义。有的方面范围缩小了,有的方面范围扩大了,但总的来说其范围向扩大的方面发展,在联合国的框架下,国家主权原则得到了最充分的发展和保障,成为各国普遍认同和遵守的准则,有力地维护了世界的和平与安全。笔者认为,国家主权原则仍然是国际法的基本准则,是国际交往的基石,西方淡化、贬低、甚至取消国家主权的主张,不过是为某些西方大国“干涉别国内政”寻找理论依据,与历史上的“相对主权论”颇为相似;美国违反国家主权原则,侵犯别国主权的国内立法和国际行动,不仅严重冲击了现行的国际秩序和国际法准则,而且在国际关系中开了“危险”的先例,成为世界不安定的重要根源,甚至美国的许多西方盟国的半数以上国民也认为,美国才是世界和平与安全的最大威胁。面对不断变化的世界,应对各种挑战,国际主权原则需要进行调整,以重新获得国际社会的一致认可和严格遵循。

    遵循以下原则:

   (一)国际主权的内涵应当与时俱进

    国际主权从来都处于动态的发展中,它是一个历史性的范畴,当代社会与联合国成立之初已迥然不同抱残守缺实不足取。目前的国际关系中流行实用主义,弱国、小国主张传统的国家主权原则以抵制西方大国的干涉,排斥经济全球化;西方国家则主张国家主权原则已经过时,其许多行为已不受国家主权原则约束。笔者认为,这两种观点都有偏颇,“绝对主权”从来就不存在,应当看到,现行的国家政治、经济秩序都是西方大国主导的,经济全球化也不可逆转,对传统的国家主权原则应当进行调整;国家主权原则是国际法的基础,抛开它就会导致国际关系的混乱,世界和平无法保障。国际主权原则的内涵应当与时俱进以免授人以柄,增强其约束力和道义力量,同时联合国应和国际社会一道采取措施维护其权威,使之重新成为各国普遍遵守的基本准则。当然,国家主权的传统地域界限应当得到尊重,这是国际法发展的重要成果,是国家主权行使的范围,不应当改变。但其主权范围内的某些事项和行使方式可以受到限制,使国家主权原则不能成为违背国际法而逃避国际责任的借口,也可防止一些国家以该原则已经过时而予以否定的倾向。

   (二)国家主权要受国际人权原则的制约

    国际人权法已有很大发展,国际人权原则已成为国际法的重要组成部分,各国都有义务遵守。对严重践踏人权的现象进行国际干预既有法理依据,又有成例,比如联合国对南非种族隔离主义的国际制裁。但在此情形下有关国家主权仍须得到尊重,国际制裁的目的是为了迫使南非政府自己废除其种族隔离制度,而非国际社会自己去废止。因此不能成为重拾已被摒弃的的“人权高于主权”理论的依据。笔者认为,国家人权原则要对国际主权进行限制应慎重,其内容只能由国际条约来界定,不宜由国际惯例为依据,更不能由个别国家以自己的标准作出判断。

   (三)国家主权的限制和扩展并存

有学者认为,由主权任意决定的保留范围在减轻分量,而由国际法加以规范的客体则有所增加。现代国际法上的国家主权原则,包含着在国际社会如何限制和协调主权行使的问题。笔者认为,上述观点对国家主权变化的描述完全正确。但有的学者以此得出“国家主权的范围将相应的缩小,这是国际社会的一个发展趋势”的结论,笔者以为失之片面。国家主权有政治主权和经济主权之分,它们皆可让渡。传统的主权一般仅指政治主权,曾出现共管、租借、势力范围和国际地役等限制形式,但因多为不平等条约所致故已为现代国际法所否定,但它说明政治主权是可限制和让渡的。不过,在联合国框架内,因对国家主权原则的强调,政治主权的让渡余地缩小,对政治主权的让渡主要发生在区域性的国际政治组织中,以欧盟最为典型。笔者认为,对主权的让渡主要是指经济主权。即原来属于国家主权内的经济事项,在全球化和区域化不断发展的今天,通过国际条约和互惠安排而受到限制,从而受制于其他缔约国。

    应当看到,对国家主权的限制是建立在国家主权原则的基础上的,系有关国家出于自身利益的考虑,在让渡自己的主权的同时,也获得了其他国家让渡主权的利益。笔者认为,从权利行使的角度,所谓主权的让渡实际是国家行使主权,充分行使主权权利的形式和途经。同时,因之产生了国与国之间的更加紧密联系和和相互制约,又对国家主权的保障起积极作用。

      (四)加强联合国的作用,维护联合国的权威

       联合国系主权国家参加的国际组织,强调国家无论大小一律平等,积极维护世界和平,主张和平解决国际争端,其法律和道义上的约束力勿庸置疑。历史一再证明,当联合国的权威和作用得到尊重时,国家主权和独立就能有保障;反之,一些国家尤其弱小国家的主权和独立就受到威胁,国际和平受到影响。故爱好和平的国家和人民都应积极维护联合国的权威,加强而不是削弱其作用。

    三、小结

    国家主权原则是现代国际关系的基石和国际法的基础,但国家主权原则的内容不能一成不变,需要不断发展,与时俱进。在此过程中,要维护联合国的权威和坚持其在现代国际关系中的主导作用,不承认“单边主义”和“强权政治”对国家主权原则的改变。通过对国家主权原则的调整,目的是为了恢复其道德和法律权威,更好发挥其对国际关系和国际秩序的积极作用。

                                          



参见慕亚平、周建海、吴慧著:《当代国际法》,法律出版社19985月第1版,第79页。

见王铁崖主编:《国际法》,法律出版社19958月第1版,第36页。

参见慕亚平、周建海、吴慧著:《当代国际法》,法律出版社19985月第1版,第81页。

 参见赵建文主编:《国际法新论》,法律出版社200011月第1版,第323页。

见赵建文主编:《国际法新编》,法律出版社200011月第1版,第171页。 

参见端木正主编:《国际法》,北京大学出版社20004月第三版,第336340页。

 参见张景恩属:《国际法与战争》,国防大学出版社19993月第1版,第144页。

参见丁伟、朱榄叶主编:《当代国际法学理论与实践研究文集国际公法卷》,中国法制出版社20028月第1版,第9899页。

 参见赵建文主编:《国际法新编》,法律出版社200011月第1版,第113114页。

 梁西:《论国际法的发展》,《武汉大学学报》,1990年第5期,第6页。

 程晓霞:《国际法的理论问题》,天津教育出版社1989年版,第143页。

 赵建文主编:《国际法新论》,法律出版社200011月第1版,第102页。

 

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